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自然资源资产产权制度改革和体系建设思考

自然资源资产产权制度改革和体系建设思考

  • 分类:行业资讯
  • 作者:谭荣
  • 来源:中国土地科学
  • 发布时间:2021-03-09
  • 访问量:

  摘要

  在梳理自然资源资产产权制度改革实践面临的主要问题的基础上,本研究从资源利用的整体观和系统观对产权制度改革的逻辑进行分析。本文认为现阶段产权改革主要面临六类主要问题:产权不完整的持续性、委托代理问题、整体性治理不足、行政管理的路径依赖、市场机制不健全、可持续发展观未普及等。本文进一步从价值目标、体制机制影响、绩效评价闭环等三个维度为产权制度改革理念提供了理论阐释。针对自然资源资产产权制度改革,本文提出可以从六个方面着手推进,包括建构二维产权制度体系、建立新型委托代理关系、推动管制赋权、优化市场与政府关系,以及促进自然资源利用可持续转型等。

  一、问题的提出

  中国一直在建立健全自然资源资产产权制度,目前已在统一确权登记、有偿使用、节约集约利用、空间用途管制、保护修复等方面开展了一系列的创新。但客观看,产权制度在内容和体系等方面依然有可提升的空间,主要是因为不同的自然资源存在相互影响、相互依存的特征而导致现实中各类主体的产权权益还未完全厘清。比如,地上、地表和地下相互耦合的自然资源权利的重叠和依赖的问题;或者,自然保护地内可能涉及的探矿、采矿、取水、养殖捕捞、特许经营等权利的冲突问题等。因此,当前仍需进一步做好自然资源资产产权制度体系的改革,保障其能够在生态文明建设进程中发挥基础作用。

  党的十九大以来,在习近平生态文明思想和习近平总书记关于自然资源管理的重要论述指导下,自然资源管理领域一直在推进系统性的重大改革。2019年党中央连续印发了包括《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》、《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》、《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》等“四梁八柱”式的重要文件。关于自然资源资产产权制度改革明确了要“以完善自然资源资产产权体系为重点,以落实产权主体为关键,以调查监测和确权登记为基础,着力促进自然资源集约开发利用和生态保护修复,加强政府监督管理,促进自然资源资产要素的流转顺畅、交易安全、利用高效,实现资源开发利用与生态保护相结合的改革初衷。”

  可以看出,当前的自然资源资产产权制度改革需要致力于解决五个方面的主要问题:一是产权体系问题,即如何解决在发展过程中不断出现的权利衍生、重叠、遗漏、交叉等问题;二是产权主体问题,即如何保障在发展过程中国有和集体所有资源资产所有者权益;三是政府的角色问题,即如何规范和提升政府职能,促进资源资产不断增效、提升资源及生态系统的韧性;四是市场的作用问题,即如何让市场在经营性资源资产配置过程中起决定性作用;五是重塑自然资源资产的价值问题,即如何从“绿水青山就是金山银山”理念和生态环境系统观来理解并实现自然资源开发利用和保护修复的协调。

  上述五个方面本质上是一整套的制度安排,涵盖了价值理念、管理体制和运行机制的制度体系。这意味着我们在统筹推进自然资源资产产权制度改革时,除了厘清各类权利内容,还需要建立能够保证产权制度与治理体制机制相适应的自然资源资产产权制度体系。为此,本文将从当前面临的实践问题、新时代背景下的改革理念,以及改革的重点抓手三个部分来讨论自然资源资产产权制度体系的建构。

  二、自然资源资产制度面临的实践问题

  1、经济社会发展的动态性,引致产权不完整的持续性

  自然资源的资产属性与经济社会发展息息相关。新技术的应用、社会新价值的形成,都不断塑造着资产属性的动态变化。比如,以前“不值钱”的“绿水青山”,也能够转化为受人追捧的“金山银山”[1]。以前无人问津的荒山荒滩,现实中出现了国家与地方、地方与集体、政府与企业的权益纠纷,进而产生厘清国有农用地、未利用土地等所有权、使用权、收益权和处分权等产权体系的诉求[2]。即使是法定的集体土地产权,在征收过程中也会面临到地方行政权力的干预,集体产权权益受损现象时有发生[3]。在地下水治理中,因为所有权被笼统地界定为国家所有而造成实际使用的监管缺位[4]。地下水取水权益是生产生活秩序的保障,但部分地区面临到地下水取水权与地热水、矿泉水的采矿权的相互影响,在水位、水质、水量等方面产生冲突[5]。在自然保护地中,国家正在完善特许经营制度,同时也在鼓励通过租赁、置换、赎买等方式扩大自然生态空间,解决自然保护地内的各类开发使用权的合理退出,这实际上是对自然保护地内不同权益分类处置的诉求[6]。

  表面上,这些自然资源产权制度在内容上的不完善、权利上的冲突、执行不到位等现象,可归咎为法律不健全、治理体系和治理能力不足的原因,但实际上更与产权制度变迁滞后于发展进程有关。产权制度体系不完整具有必然性和动态性。如何适时根据自然资源利用过程中出现的新价值和新问题来界定、理顺相应的产权内容、结构和体系,是健全完善自然资源资产产权体系的前提。

  2、委托代理机制不健全,影响所有者权益的全面落实

  改革开放以来国有自然资源资产从资源向资产、资本的变化过程,既有经验也有教训。比如“以地谋发展”模式中,国有土地由国务院代表全民行使,并通过“经济分权和行政集权”的方式委托并激励地方政府,有效地激发了地方政府获取土地开发经济收益的积极性,但实际上却没有很好地落实地方政府对等的保护修复的责任机制,造成了改革开放以来前三十多年国有建设用地利用效率降低和生态环境破坏等问题[7]。这种权责不一、监管缺失导致了自然资源保护的“公地悲剧”[8]。本质上是因为分权促使地方政府展开辖区竞争,有效推动了市场经济的转轨,但是在自然资源管理上却表现出“竞劣” 的特征(又称趋底竞争),央地之间出现了典型的委托代理风险[9]。这些研究分析并解释了当前全民所有的自然资源所有者权益并未能有效落实,委托代理制度仍不健全。

  而集体所有自然资源资产是一种由农民集体共有的产权。共有产权也面临委托代理的困境:究竟谁可以代表集体行使所有权?《土地管理法》规定由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。村委会是自治组织,集体经济组织是经济组织,如果前者行使所有权,则面临类似“政企不分”的问题,如果后者行使所有权,则又面临要如何依法落实农村集体经济组织特别法人地位的问题。因为主题不明确,就很难进一步推进集体所有者权益的确权、农村集体资产股份制改革,增强集体的管理和经营能力,同时保障集体经济组织成员享有公平公正的合法权益等当前农村发展中的关键任务。另外,当集体自然资源面对征收征用时,谁愿意且有能力代表全体村民去保障权益免受不当侵害[10]?

  3、整体性治理不足,造成自然资源利用负面效应显现

  “人的命脉在田,田的命脉在水,水的命脉在山,山的命脉在土,土的命脉在林和草”。自然资源利用具有整体性的特征,不同资源相互依存、相互影响。比如,化肥的使用增加了农田的产量,却可能造成地下水的污染;林分改善的投入虽然增加了当期的经济成本,但却能够显著降低后续的因可能的水土流失等而引致的更高成本。长期以来,国家采取的是以单要素治理为主的治理体系,各类自然资源治理处于各自为政的分割状态。这种方式在初期可以降低制度成本和行政成本,但也意味着放弃了整体治理带来的系统效益,同时也放任了单要素治理引致的负外部性。

  近年来,单要素治理在生态上的负面效应逐渐显现。比如,僵化执行“耕地占补平衡”“占林补林”“占水补水”等政策,在实际中常常面临自然空间上的制约、不同职能部门间的掣肘,而整个资源系统也面临生态系统服务价值受损等问题[11]。在对跨地区、跨部门合作要求高的区域或流域治理上,单要素的管制措施相反更是成为协同治理的障碍[12]。这些都反映出目前自然资源资产治理需要向整体性转型。

  4、行政管理的路径依赖,导致管制有余而赋能不足

  国土空间用途管制是避免自然资源无序开发利用的关键制度。目前,我国已经基本建立起土地、草原、森林、水域等用途管制体系,并初步展开了关于空间发展权交易的探索性实践。但是,行政模式的路径依赖,即强从上向下的监管而轻充分赋权以唤醒社会协同治理,造成空间用途管制与自然资源资产产权之间的一些矛盾面临加剧的可能。

  首先,国土空间规划面临来自对传统单要素规划路径依赖的挑战,比如人为割裂生态红线、耕地保护红线和城镇开发边界线,容易忽视不同自然资源要素之间的关联性,造成外部不经济[13]。第二,遵循传统行政区划管理,自然资源空间用途管制在空间尺度上往往与资源本身边界不匹配,尤其在区域性或流域性的资源治理中出现效能降低[14]。第三,在空间布局实践中,往往采取便于操作的从上向下“一刀切”的边界控制标准。然而,实际自然空间可能出现相互重叠的现象,比如城镇、农业、自然保护地等空间可能会交叉重叠,但地方政府往往不愿主动担责向上级申请调整,最终影响了产权主体的权益[15]。第四,目前还未实质性推动在空间用途管制下衍生出空间发展权等新权能来弥补政府管制造成个人权益受损的议题讨论。

  上述现象背后体现的是自然资源资产产权(个体权利)与空间用途管制(公共权力)之间的关系协调问题。实际上,在全民所有和集体所有两类所有制下,空间规划和空间用途管制作为公共权力,不仅仅是约束各类自然资源资产产权主体权益,更是定义和赋能各类主体的权益的主要途径。但是,实践中因对传统规划的约束理念的路径依赖,造成公共权力对个体权益赋能不足,不利于推动自然资源资产的保值增值,更不利于形成社会参与的多元治理格局。这也是理论上经常讨论的,空间规划是“责任规划”还是“权益规划”的问题[16]。前者强调基于国家和公共利益进行空间布局和管制,侧重于自上而下的“责任”分解和“边界”控制;后者强调要进一步考虑权利主体的利益,对具体开发行为进行界定和引导,尤其关注发展权权益的合理显化。

  5、定价、准入和分配机制未完整,经营性资产市场化配置受限

  国务院2016年下发“国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见”后,国有土地资源、水资源、矿产资源、国有森林资源、国有草原资源、海域海岛资源等有偿使用制度逐步建立健全。党的十八届三中全会以来,中央也大力推进集体所有自然资源资产有偿使用制度改革,相关阶段性成果都已写入“中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见”和新修正的土地管理法。这些都说明有偿使用制度在促进自然资源保护和合理利用、维护所有者权益等方面业已发挥了积极作用。

  然而,无论是国有还是集体所有的经营性自然资源资产经济权益的界定、实现和保护及其相应的市场机制仍然存在着一系列亟待破解的难题。一是部分自然资源有偿使用的定价机制缺位,导致资源使用权市场化配置程度低,国家或集体的所有者权益未能有效实现。比如,国有农用地、森林、草原、海域海岛等资源的有偿使用制度仍需要建立或完善[17]。二是市场交易机制不健全,阻碍了资源的转让权实现和资源的优化配置。比如,国有建设用地二级市场、集体建设用地市场中市场准入仍受限[18];再比如,矿业权转让的信息公开、中介服务、市场监测监管和调控等机制还不够完善[19]。三是目前的增值收益分配机制仍有不合理的地方,导致利益主体间的分配不公平。比如,农民集体在土地征收或者矿业权经营中的收益分配比例依然很低[3];城镇存量建设用地二次开发因为地方政府垄断造成交易成本偏高和收益分配失衡[20]。四是弱势主体权益的保护机制匮乏,其用益物权等得不到有效保障和实现。这里的弱势主体主要是指在法律或政策造成的部分权益主体无法公平公正参与市场竞争,比如自然保护地中原住民、村集体或其他经济组织的所有权或用益物权受限问题[21];或者,因自然禀赋、社会地位等原因造成部分权利主体市场竞争力弱,比如区位偏远的农民集体无法享受到市场化红利等[22]。

  6、生态文明价值观需普及,公益性资源的保护修复激励不足

  因为缺少有效的价值实现机制,公益性资源的保护和修复供给不足[23]。现实中多以政府的生态补偿方式来提高产权主体供给或保护的积极性。但是,一方面因为生态补偿给财政带来巨大压力,另一方面也因生态补偿只是一种外生激励难以促进行为人内生激励形成,一旦补偿项目结束,自然资源保护维护又将面临主体卸责的问题,比如退耕还林补贴的持续效果不佳的问题[24]。

  另外,政府的体制机制也不利于激励地方政府做好公益性资源资产的保护修复。一方面,地方政府之间的行为激励偏差较大,加之不同地区资源禀赋和空间发展权利分配不平衡,地方政府为了经济增长或地方财政收入最大化等目的,往往在公益性自然资源保护修复中卸责[23];另一方面,目前全国仍亟待建立健全山水林田湖草系统修复和综合治理机制,但面临相关职能分散在不同政府部门,各部委联席会议等整体性治理制度还未建立。

  还有一个目前被忽视的重要问题,即单个自然资源要素的保护修复即使是充分的(比如耕地保护或林地保护等),对于整体经济社会和整个人类的可持续发展也可能仍是不充分的。因为从可持续发展的要求来看,资源保护修复的目的不是为了开发利用更多的资源,相反,目前应该尽量避免不必要的开发利用。比如,随着“绿水青山就是金山银山”理念的提出,如何建立生态产品的价值实现机制成为不少地方机制创新的热门话题[25],但是,“绿水青山就是金山银山”的真正理念是维护自然资源系统的稳定而不是为了转化为经济价值。一些地方政府过度关注如何将“绿水青山”转化为“金山银山”,实际上是舍本逐末,徒增“熵”(即无序的能量不能为人类所用),不仅不利于自然资源及生态系统的稳定,甚至还会威胁到人类的可持续发展。这些说明生态文明的价值观仍需普及。

  三、自然资源资产产权制度改革的理念

  1、理解新时代自然资源资产产权制度的价值目标

  产权制度,本质上通过塑造价值并保护特定利益,为人类社会提供了稳定的预期、交互的秩序和生存的意义。许多学者敏锐地指出,产权制度不仅仅是解决资源分配与降低交易成本的工具,更隐含了制度的前置目的——支持特定价值目标、保护特定主体的利益[26,27]。

  对于自然资源资产的价值,不能只关注其经济价值,在当前发展阶段我们要重新理解资源与发展之间的关系。正如2006年3月时任浙江省委书记习近平在浙江日报《之江新语》专栏撰文指出的,人们对于绿水青山与金山银山之间关系的认识,经过了三个阶段:第一个阶段是用绿水青山去换金山银山;第二个阶段是既要金山银山,但是也要保住绿水青山;第三个阶段是绿水青山本身就是金山银山。目前,已经走过了第一和第二阶段,对于资源利用和环境的保护,需要摒弃“先开发后修复”“先污染后治理”的惯性思维,现在最需要的就是减少对自然资源的人为改变甚至是破坏,只有尽可能维持资源系统在其韧性范围内才符合可持续发展的要求。

  这个可持续的要求与自然资源的系统性有关。自然资源是一个自组织的系统,大气、森林、草原、土壤、海洋等都是这个系统的组成部分,人类和其他生物一样依附并组成了这个系统。这个系统是一个开放的系统,接收来自地球以外尤其是太阳的能量输入,同时也经历着内部的不同物种活动造成能量在结构上的变化。外界能量的输入如果不能等量排出,熵就会越来越多,进一步就会造成这个系统内部自然资源结构和物种结构的急剧变化,从而影响到这个系统的每一个组成部分。人类也难以幸免。其中,人类对自然资源大规模、无序的开发利用行为,不仅影响着这种结构性的变化,同时也因为温室气体的增加造成向地球之外排放熵受阻,进一步加剧了这个系统的变化。因此,为了这个系统和人类生存的可持续,人类就需要避免对自然资源的无序开发。现阶段已经进入尽量少开发、最好不新增开发的阶段——即绿水青山本身就是金山银山的阶段。

  这种价值观对经济社会发展中的利益格局重塑提出了新要求。为了促进经济快速发展,以前资源的开发利用都以能够满足快速工业化、城镇化为目标,这些是在特定历史时期对自然资源资产经济利益分配的政府干预,自然也隐藏了对其他利益的暂时忽视。十九大以后,我国社会主要矛盾已经由人民日益增长的物质文化的需要同落后的社会生产之间的矛盾,转变为人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾。发展阶段的变化,对产权制度支持利益的转变提出了要求。如何在尽可能提升资源利用经济效率的基础上,让资源经济价值通过再分配的方式来解决不平衡不充分发展的问题,以及如何在“绿水青山本身就是金山银山”的系统观下,保障、显化资源系统的存在价值、生态服务价值,而不仅仅是经济价值,这些都是当前自然资源资产产权制度改革的价值导向。

  2、重视自然资源资产产权制度的体制机制

  产权制度不是孤立的制度,会受到体制机制、执行过程等因素的影响。产权制度不仅仅是法律规定所形成的,同时也是利益相关方之间政治协商的结果。政治制度或国家体制机制上的变化,会直接引致自然资源产权制度的变化[28]。对欠发达的国家的一些研究发现,尽管政府建立了名义上的产权制度,但是却缺乏对产权的执行与保障的能力,反而对经济发展造成了巨大损害[29]。因此,产权制度能否建立并有效运行,受到政治制度及其框架下政府、市场、社区及其他主体的权责关系的影响。这已经形成了自然资源产权制度分析的三个维度,即价值导向影响体制机制,而体制机制进一步影响产权制度。

  实际上,我们已经能够观察到中国自然资源资产的体制机制对产权绩效产生了深刻的影响。宪法规定中国自然资源属于国家所有,在实践中由法律授权或国务院委托各级地方政府代理行使所有权[30]。然而在财权、事权和人事制度等体制机制下,国家治理的综合目标与地方政府短期目标常常出现冲突,影响着地方政府的决策选择,比如在维护修复自然资源资产生态价值的积极性上,不同级别政府和职能部门出现了差异化的表现[31]。

  同时,国家体制机制也同时催生出新的产权制度。比如,实践中逐渐形成了中央和地方采取上下分治、由地方政府掌握特定自然资源的治理权,因为这种治理结构可以有效分散治理风险,调节政府、市场与社会关系[32]。而行政发包制、项目制、特许经营等治理模式也在实践中出现了,允许农民集体、企业等社会主体能够参与资源治理,提高了资源利用效率[31]。还有一些研究关注了自然资源领域的央地事权分工的制度演变,包括通过国家公园、跨地区流域管理等案例,厘清公共事务不同治理环节的集权分权逻辑;或者通过陆地油田资源的管理,从油田与地方的结合程度高低来考察国家治理中的条块关系及其整合机制[33,34]。这些都说明在发展过程中,国家体制机制与产权制度体系之间存在着动态的联系。

  因此,自然资源资产产权制度改革需要关注国家体制机制对于产权制度的作用过程。具体来说,需要关注政府纵向间和横向间的关系的影响,需要关注市场与政府的角色定位,需要关注自然资源经济价值和生态服务价值的冲突和协调等。

  3、关注自然资源资产产权治理上的闭环

  产权制度改革还需要闭环治理,即通过绩效评价来不断调整改进产权制度本身。效率、分配和损耗,是评价产权制度的三个维度。

  效率,是指产权制度是否满足最大化自然资源资产效益的目标,即通过对资源的有效配置,让特定数量的资源要素投入获得最大的经济产出。这个维度是解决人地矛盾、人人矛盾的基础,只有尽可能实现资源利用收益最大化,才为后续调和矛盾提供更多可能性。比如,在给定用地指标情况下,工业用地只有尽可能节约集约利用才能同时满足用地者的需求、地方政府财政收入的要求,以及保护农民利益和保障国家粮食安全的要求。

  分配,是指产权制度是否满足既定的收益分配目标,即通过产权制度创新满足特定主体的利益诉求。比如,改革开放头30年,财富是在“以农促工”“以农村支持城市”的原则下进行分配的,这为我们国家的快速工业化、城镇化提供了必要的资本支撑。但党的十八大、十九大以来,通过新型城镇化、乡村振兴和生态文明建设等来促进农村的后发发展,这对自然资源资产产权制度改革在分配目标上提出了新要求。

  损耗,与制度成本、交易成本有关,是人类社会“摩擦”的体现。就像罗纳德科斯著名的问题“市场中为什么会出现企业”一样,自然资源资产产权制度改革的绩效评价也面临一个类似的问题,即为什么相同的产权制度在地方实践中会出现了不同的实施模式?比如,在闲置宅基地盘活过程中为什么出现了政府统筹推进、村集体自组织推进或者社会资本参与共建等不同模式?这个问题的背后揭示了正式制度允许了宅基地使用权进入市场以后,仍然面临如何组织实施的模式选择问题。政府统筹有利于提供基础设施和公共服务,有利于降低市场信息成本和议价成本等;村民自组织有利于形成村民间的集体行动和降低事后冲突;社会资本参与有利于降低村民将宅基地使用权投入市场的初始成本,但可能面临后续在增值收益共享中的事后冲突等。这些不同的宅基地入市模式实际上揭示了不同的制度成本。根据特定的地方情景需要选择最合适的治理结构来降低产权制度损耗,这是治理能力现代化对自然资源资产产权制度改革提出的要求。

  四、自然资源资产产权制度改革的重点抓手

  1、构建新型二维产权制度体系,应对发展的动态诉求

  产权制度运行受到政府治理体制机制的影响,这意味着需要考虑两个维度上的内容。一是治理体制机制影响产权产权制度实施的激励和约束,而产权制度的实施会影响资源的经济产出、社会公平等影响。二是产权制度本身,即权利束的内容。这给我们创建新型的二维产权制度体系,以应对发展中的动态诉求,提供了一种思路。

  中国自然资源资产产权制度一直是伴随经济社会转型发展而不断演化。尤其是改革开放以来,中央通过向地方放权来推动市场机制和央地关系的转型。只是这个过程中出现了放权不完整、规划不健全等问题造成上文第二部分中所揭露的自然资源资产产权制度面临的问题。为此,如何在新时代背景下推动自然资源资产治理体系的变革,包括建立央地新型委托代理关系来落实所有者权益、创新政府管制来赋能集体所有权和各类使用者权益、深化市场机制改革来提升资源配置效能等,都是回应发展中的动态诉求的体现。

  从理论上看,这需要回答新时代背景下自然资源产权制度改革的价值目标、中国国情下产权制度的体制机制有哪些,尤其是需要刻画出体制机制对产权的影响机理。同时,还需辨析资源的相互依赖而引致不同产权制度间的相互影响。

  从实践中看,这需要在产权制度和体制机制两个层面打开产权制度的“黑匣子”,即产权制度从原来一维的产权束,变成了纵向上的体制机制和横向上的产权束的组合这种二维结构,为构建国家体制机制与产权制度相互适应的新型产权体系奠定基础,也为适应不断发展的经济社会提供具有韧性的“产权规则的规则”。

  具体包括但不限于以下四个方面:从主体上,界定自然资源所有权及使用权等权利主体,以及不同主体之间的关系;从客体上,界定不同类型的自然资源的系统关系,促进“山水林田湖草”生命共同体的建立;从内容上,明确不同产权的权利束的配置,即产权的横向体系;从体制机制上,针对自然资源资产界定从国家治理体系到具体产权制度再到实施机制的体系,即产权的纵向体系。

  2、创新两类委托代理关系,落实全民和集体所有者权益

  建立央地之间、集体与各类主体之间的新型委托代理关系,是落实全民和集体所有者权益的一项重要制度内容。伴随着国家治理体系和治理能力的现代化,如何确定央地分工的基本原则、优化集体经济组织治理结构等已经成为所有者权益制度改革的重心。

  从理论上看,前者主要是需要回答如何厘清中央、省和地方政府在代理国有自然资源资产所有权的职责分工和运行机制。为此需要进一步做好三项研究:一是当前地方政府在代理行使全民所有权者权益并履行自然资源治理责任上面临的现状问题;二是建构适合中国国情的央地间所有权委托代理的治理理论,并给出央地分级治理的制度选择;三是关注新型委托代理与现行体制机制的契合程度,分析中央对地方政府的激励结构对委托代理制度实施的影响等。后者主要是需要回答集体经济组织在行使集体所有权过程中的治理结构和影响因素。具体包括分析集体的社群观念、自组织模式等对集体所有权权益的作用;分析集体经济组织采取诸如合作社、企业或是其他的组织方式,对所有者权益实施产生何种影响等。

  从实践中看,如何优化现行的国有自然资源资产所有权委托代理的治理体系是核心问题。这需要解决如何编制国有自然资源资产所有权委托代理清单,对中央需要委托的事项,权限和责任在不同府际之间应予以明确。同时,还要能够为委托代理关系下的政府间纵向关系提供各类政策工具,形成自然资源资产委托代理的治理结构。

  而对于集体自然资源资产所有权,则需要进一步落实集体经济组织特别法人资格,鼓励集体土地股份制改革,成立集体土地农业经合组织、股份合作社或股份公司等。从而有利于农民对集体资产享有充分的股权,体现农民作为成员的财产权益和话语权,做到在农村集体资源资产所有权不变的前提下,通过完善和强化各类用益物权,使农村集体资源资产所有者权益实现最大化。

  3、管制中赋权、刚性中弹性,为管制与确权的协调创造更多可能

  从制度设计上看,空间用途管制与自然资源资产产权似乎是一对矛盾体,即管制约束可能会影响产权的效率和公平。实际上,管制不仅仅是约束,还可以有赋权和促权的作用。比如,在国有和集体所有权的框架下,产权的具体内容是在管制中不断完善的。从“两权分离”到“三权分置”,从全民所有到委托代理,从共同保护到主体责任,这些都体现了政府在管制中对产权的权利和义务逐渐明晰的过程。如果管制仅仅强调约束的作用,则无法创造社会参与治理的可能性。而在管制中明确权利,不仅有利于管制的合法性和规范性,也有利于形成多方共治的格局。在实现这个目标的过程中需要处理好三类问题。

  一是如何科学约束。主要是要解决如何将不同尺度、不同类型的自然资源资产实现统筹管制,是未来国土空间管制的重点。具体包括:原来的单要素资源用途管制向统一的空间用途管制制度转变面临哪些挑战;如何在法治框架下界定政府的公共权力;如何匹配空间用途管制与资源利用的外溢性;政府的体制机制对自然资源资产空间用途管制产生何种影响等。在此基础上,给出空间用途管制工具箱和模式库,提出优化或重构空间用途管制的改革路径。

  二是如何有效赋权。中国自然资源资产产权制度建设过程的一个特征是,具体权利的界定会在利用过程中才同步确立,比如使用权主体是在产权转移时才同时完成。这实际上回应了文献中关于“故意的模糊”的争论,即政府不是把产权故意模糊化,产权界定会以成本较低的方式在行使过程中完成,而非一开始就将权利界定完整。因此,从管制赋权看,目前需要根据全国、区域(流域)、地方三类自然资源开发利用过程中公共利益与个人利益之间的矛盾,重点建构空间用途管制制度下的空间发展权权利体系。改革指向是在保留必要的用途管制权的基础上,充分赋能资源资产产权,实现国家、集体和个人利益的最佳。

  三是如何创造弹性。空间规划和用途管制必然会影响产权权益,如何通过空间发展权交易等制度设计,寻求规划管制的刚性与弹性的平衡,也需要制度创新。虽然在土地发展权交易、排污权交易等制度上已经有一些实践探索,但总体上通过引入市场来缓解开发权与管制之间刚性约束的局面还未形成。在自然资源资产产权制度改革背景下,分析体制机制对空间用途管制制度的实施影响及其绩效评价,将有利于厘清当前自然资源资产的空间发展权益,并为奠定空间发展权市场交易提供条件。

  4、健全市场机制、发挥政府作用,提升经营性资源资产利用效率

  如何健全经营性自然资源资产的经济权益和相应市场机制?当前主要需要健全经营性自然资源资产在市场定价、准入和分配三个方面的机制。具体要以充分实现经营性自然资源经济收益并保障其公平公正分配为目标,建构和评价各类经营性自然资源资产的产权内容、有偿使用定价机制、交易的市场准入机制、收益分配机制等制度体系;还要关注地方政府在现有行政、财政和人事体制下的行为激励结构,关注其对经济权益和市场机制的影响。

  为此,制度建设需要在四个方面发力。一是提高有偿使用定价机制的市场化程度,提升经营性自然资源资产使用权的配置效率。二是健全转让权的市场交易机制,节约经营性自然资源资产转让权的交易成本,降低资源优化配置过程中的损耗;三是改进收益权的分配机制,实现经营性自然资源资产增值收益的公平合理分配;四是完善经营性自然资源资产的弱势权利主体的权益保护机制,有效保障弱势群体的使用权、转让权和收益权。

  其中,针对相对弱势的集体经营性自然资源资产,需要政府通过财政支持来分担相关市场经营的前期沉淀成本,包括基础设施投入、公共服务供给等投入,才能有效推动集体资源资产的产业化发展。政府还需要加强整体规划和统筹协调来克服集体自然资源资本零星分散的障碍。分散不仅不利于基础设施等配套投入,更不利于降低市场中的信息搜寻、缔约和监管成本。政府统筹推动分散产品的整体规划、提升和标准化,为提升个体的经营管理水平、降低市场缔约和监管成本提供了条件。另外,还需要建立健全政府收取税费(调节金)的方式来调节经营性自然资源资产收益分配,进一步为保护弱势权利主体的利益提供条件。

  5、以可持续性转型来引导公益性资源资产的价值实现

  如何合理引导公益性自然资源资产价值实现,保障在生态系统韧性阈值内将部分生态服务价值转化为经济价值?当前不仅要辨析公益性自然资源资产的价值内涵(生态服务价值和可转化为经济价值的部分),还需要通过在国家、地方两个层面建立政府主导、自发市场补充和自组织治理的针对那些可转化为经济价值部分的实现机制。

  为此,制度建设需要在两方面发力。一是在明确公益性资源资产价值内涵及其构成要素的基础上,结合生态系统服务价值核算标准,建立公益性自然资源资产价值核算体系,为我国公益性自然资源价值核算实践提供标准化、规范化的估算框架。二是需要探索公益性自然资源可转化为生态产品的价值实现机制,包括政府购买、市场直接交易、政府管制下的政府间交易、以及政府管制下社会主体参与市场交易等四类实现机制,为可持续性转型引导公益性资源资产价值实现提供政策工具箱[35]。目前可转化价值的实现机制面临最大的挑战就是效率、公平和可持续,需要重点关注公益性资源的整体性、正视当前碎片化的行政体系、关注纵向政府间分工协作、注重横向政府间协调、聚焦以政府有为促市场有效,以及倡导政府、市场和社会的协同等。未来需要针对这些挑战开展更多研究和实践。

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